[摘要] “调查登记全覆盖、证书发放全覆盖、数据建库全覆盖”，这是国土资源部地籍司相关领导对南京市集体土地所有权核查确权登记发证工作给予的高度评价。近日，该项工作又被国土资源部列为先进典型在全国推广。
确权，土地利用的先决条件
“调查登记全覆盖、证书发放全覆盖、数据建库全覆盖”，这是国土资源部地籍司相关领导对南京市集体土地所有权核查确权登记发证工作给予的高度评价。近日，该项工作又被国土资源部列为先进典型在推广。
核查、确权、登记、发证，这是一个流程上的四个环节，最终的结果就是为南京市每一寸的集体土地办理并发放“身份证”。正如同要为全体公民办理身份证一般的复杂，除了要“验明正身”之外，为集体土地颁发“身份证”还要从土地的“出生”追溯……
农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证，覆盖全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。
2011年6月，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发【2011】60号)，当月，南京市国土资源局即全面启动这项工作。市国土局地籍管理处负责人介绍说：“使用集体土地的先决条件是明确权属，使用产权不明的土地是存在风险的。因此，农村集体土地确权登记发证是土地使用、管理的基础性工作，集体土地所有证就相当于土地的‘身份证’，是依法享有土地权利的法律凭证。”
据了解，此次南京集体土地所有权核查确权登记发证工作，主要包括四方面内容，分别是核查集体土地所有权、集体土地所有权宗地数据成果更新和建库、集体土地所有权登记发证、完善集体土地所有权档案等，最终实现实地现状、信息数据库、调查登记档案的三者一致。
“一张图”，为集体土地登记发证助力
南京市总面积6587平方公里，其中集体土地4678平方公里，国有土地1909平方公里。此次农村集体土地所有权核查确权登记发证工作中，市国土局累计核查宗地60824块，发放证书59743本。
这一长串数字背后是巨大的人力物力和精力付出，南京市国土局是怎样盘清了全市集体土地的家底的呢？还被作为先进典型在推广？地籍管理处副处长杨正清说：“一方面这得益于我们从上世纪90年代末起就大规模开展土地调查工作，累积了详实的基础资料；另一方面得益于我市长期致力于信息化建设，拥有详实的土地权属、地形、地类数据，建成涵盖土地规划、耕地保护、土地利用、地籍管理等各项业务的国土资源一张图。”
据了解，这次集体土地核查、登记、发证，就是利用市国土局开发的全市“国土资源一张图”，以2010年年度变更调查成果和建设用地审批结果，采用自己设计的软件输出工作底图，结合档案资料开展权属核查，建立核查清册，根据核查情况补充完善协议书或补充调查；检查结束后再对2010年年度汇交成果进行变更，同时变更权属数据(或行政界线成果)；变更结果提交到数据库，各分局联网完成公告制作，表、卡、证及宗地图制作；最后按档案整理要求，整理和完善登记发证档案。“这一张图涵盖了土地的大量信息，包括地类、权属、界限等等，建立起城乡一体、图属合一、信息共享、可持续发展的地籍管理信息系统，成为全市各级地籍管理部门日常管理的工作平台，也便于集中处理全市集体土地所有权数据。”杨正清说。
发证，保权益促发展
“摸清全市集体土地家底，将集体土地所有权确认给村、组农民集体，是城乡一体化的基础工作，《集体土地所有证》是集体土地的资产证、农村发展的通行证、农民权益的保障证。”市国土局副局长丁和庚评价集体土地所有权核查确权登记发证的意义时说：“确权登记发证后，每一块土地都是权属合法、界址清楚、面积准确，为下一步南京市的土地管理打下了良好的基础。”
城乡统筹发展，农村不能单纯地依赖城市“输血”，更要自己“造血”，而土地就是的资产，是发展的载体。通过开展集体土地所有权核查确权登记发证工作后，南京市过去权属不明的集体土地就可以被规范使用，在符合城乡规划的条件下，如发展农家乐、标准厂房、高效农业、家庭农场等都可以拓展农村的发展道路，带来庞大的经济效益。“《集体土地所有证》是征用、承包、整理土地的依据，是使用集体土地过程中的通行证。”丁和庚说，“原来那些无法使用的集体土地就像一颗颗价值不菲的珍珠散落四处，明确权属后就可以通过土地整治串成一串项链，为农村的发展带来动力。”
此外，开展集体土地所有权核查确权登记发证工作更有助于维护农民的合法权益。《集体土地所有证》发放后，每一块集体土地都被明确了界限、面积及类型。“比如说这块地属于耕地，就必须作为农用，任何一个单位或者个人都不可以将其作为建筑用地或是其他用途。同样的道理，村组甲拥有一个100亩的地块，那在使用时就不可以超过这个范围去侵犯其他村组的利益。”丁和庚举例说。
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土地制度改革
总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁
35年前，安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制一举成为邓小平时代土地制度改革的突破口，通过解放农村剩余劳动力开启了上个世纪80年代的农村改革洪流。如今统筹城乡发展，推进新型城镇化，改革的突破口再次聚焦土地制度，期待制度创新为改革提供新的动力。
1998年修订的土地管理法确立了侧重于耕地保护、用途管制和用地计划指标的土地管理制度，政府从此垄断了集体用地非农化的途径。2008年，十七届三中全会在农村土地制度方面迈出重要一步，为农村集体土地流转有条件地松开一个口子。
在城镇化进程中，持续扩张的城市需要大量的建设用地。而目前的征地制度已经遇到了难以为继的挑战和障碍。一方面是不断高涨的城市地价，另一方面是与市场隔离的农地补偿标准。征地补偿标准偏低使农民难以享受到土地增值和城镇化成果，因征地引发的社会矛盾也不断上演。
十八大报告明确，“改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例”。如今，新型城镇化强调实现的人口城镇化很大程度上取决于土地制度的改革，业内人士普遍预期，我国土地制度改革将以农村土地流转改革破题，酝酿已久的改革将有望在今年下半年迈出实质性步伐。
然而农村集体土地能否参与城镇化建设，集体土地以何种方式入市流转，仍有许多制度门槛需要突破。从广州“美丽乡村”的改造个案就可以发现，农民并不一定都能接受集体建设用地的商业开发，而且这个过程关键要保障农民的利益。
国土资源部此前透露，土地制度改革研究小组已初步形成7个方面27条土地管理制度改革建议。其中就包括被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等方面。
增城霞迳村宅基地改造引争议
“俗语说东屋搬西屋，不见了一箩谷”，27岁的程美丽(化名)不愿意搬出广州增城中心镇中部的霞迳村东楼门路5号，1986年她生于斯，“接生婆直接上门接生的，对房子很有感情”。距这幢农村楼房20米外，一座围蔽绿网的别墅已雏形渐显。在烟尘滚滚的工地与挖掘机轰鸣声中，程美丽已生活了半年。
这是一个“钉子户”与“美丽乡村”建设博弈尚未有结果的缩影。
去年7月，霞迳村被官方纳入“美丽乡村”改造计划。官方改造模式不少，但对程美丽和其他200多户人来说，“美丽乡村”改造意味着将旧村的瓦房全部推平，腾出约50亩宅基地，租给开发商。在腾空的宅基地上将打造出包括10幢别墅和1个酒店在内的“霞迳春天乡村度假酒店”，租期是40年。
在这场“盘活”农民宅基地的土地改造中，程美丽只是极少数。占地近5000亩，有800余人、200余户村民的霞迳村，只有寥寥几家“钉子户”。而程美丽不愿搬出的原因，除了“留恋老屋”，更主要是因为赔偿太低———120平方米的两层半楼房，只获得400元/平方米的补偿款，加起来补偿款不过三四万元。
“中新镇恒大山水城也要卖到8000元一平方米，补400元就赶我们走，讲出来都不好意思”，拆迁补偿款是附近商品房价的1/20。除此之外，程美丽还将可以在老屋以东(度假酒店范围外)的农民公寓中获得一个80平方米的购房指标，回购农民公寓的价格是每平方米1000元，“比拿到的补偿款还多”。
目前度假酒店以东不到4000平方米的宅基地上，3幢约4层高的农民公寓已具雏形，绿网围蔽的水泥框架已搭建到第四层。村委一名负责人认为，对大部分村民来说，开发商进村租地并无损村民的眼前利益，村民反而会因此获得租金收入。但具体的利益分配方案并未全面公开。
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位置偏远村庄土地流转难以推进
霞迳村以北60公里的高滩村同样被官方纳入“美丽乡村”改造范围。不过，这个地理位置“更加偏远”的农村，最终未迎来开发商注资，而只是“将旧砖屋拆除，重建新屋”。
对于这个改造方案，已过不惑之年的潘文仔(化名)说，“这比‘上楼’好多了，这些地方毕竟和城市不同，暂时没有开发到这个地步”，尽管将要散尽积蓄盖两层半的楼房，潘文仔仍觉得“原地盖房”比“上楼”好得多。
现成的改造方案其实经历过几番摇摆———去年春节之前，家在田心塘三巷六号的潘文仔和林田坳、上塘、田心塘三条自然村上百名乡里，早上8点乘坐三辆大巴到新塘镇的玖裕村参观，“村里组织我们参观其他村，就是看看农民上楼之后有什么好处”，当天，潘文仔和乡里们在新塘一共参观了两条农民“成功上楼”的村庄。
与高滩村相比，玖裕村地理位置优越得多———广深大道东(广园快速路附近)，多年来村民靠出租铺位度日，无人耕田，“仅仅是出租铺位估计一年就有几千万收入”，潘文仔说，远在山区的高滩村与之根本没有可比性，“不可能不耕田，把谷子农具拖到六楼那么高也不方便”，村里改造原来提出是辟出六七十亩地用来开发别墅，他极不愿意。
高滩村村委负责人说，村内有90余户村民全部纳入改造，此前对于“上楼方案”不同意的超过一半，“一户人家有几个儿子，始终都要分家，没有宅基地不行的”，该负责人说，根本没有轮到企业说同意不同意的阶段，在村民投票的阶段，“上楼方案”已被否决，“村民不愿意交出地，原来愿意的后来又说不愿意”。
但也并非所有村民都投反对票。家在田心塘一巷三号的潘明(化名)就赞成“上楼方案”。根据潘明的说法，如果按照原计划，田心塘为开发商提供六七十亩宅基地，建成旅游项目后，每名村民每年能获七八千元“分红”，也有说法是四五千元。
之所以投“赞成票”，是因为潘明和另外十几名乡里已在村口“做了屋”，他已经拥有两层半的楼房，即便拆旧屋“上楼”，他也无后顾之忧。不过，在田心塘拥有新建楼房的村民不到一半，位于村口的两排楼房加起来不足30间。“无屋的村民拒绝上楼，有屋或者已迁到外地的村民同意改造”，高滩村村委负责人如是表达反对票与赞成票的迥异立场根源。
广州推行“地票制”成本较高
广州的“美丽乡村”计划从去年开始试点，除越秀区外，11个区(县级市)选择122个村或社区作为美丽乡村试点进行打造，并分市级、区(县级市)级、镇(街)级三级创建。根据计划，2013年底将打造完成批示范点。
在建设美丽乡村的过程中，宅基地流转是个绕不开的问题。在南都记者随机走访的案例中———霞迳村找到婆家，以出租土地使用权的方式让农民脱离土地；而高滩村却只能自力更生，可谓不同的因产生不同的果。
南都记者采访发现，如果农民没有“保底”的楼房，而只是集中“上楼”，他们几乎都不愿意就此放弃土地。不过，记者从知情人处获悉，目前增城的工程———挂绿湖工程涉及到超过2万农民房屋需要拆迁和安置的问题，而大约有六七成愿意“上楼”，另外三四成则选择宅基地楼房。这项改造推进较为顺利的原因除了数十万元的补偿款外，主要是前者有望将集体土地权证转变为国有土地权证，房产可以流转房屋价值由此高企。
另一种土地流转制度的探索是“地票制”。目前重庆成都进展顺利，但广州自今年4月份提过一次之后，便陷入沉默。
重庆农村土地交易所交易的地票，是将农村宅基地等农村集体建设用地复垦为耕地形成建设用地指标，这些复垦的土地指标可以拿到市场上交易，补充城镇化进程中对建设用地的需求。
重庆市土地交易所执行总裁童代志告诉南都记者，重庆实施地票制以来累计交易的土地有11.46万亩，成交金额将近230亿，交易价格从2008年底每亩8.2万元，到现在平均每亩20万元左右。
记者获悉，广州关于地票制《意见征求稿》目前已在职能部门内部征询意见，包括花都、番禺、增城都将被纳入“地票试点”范围。不过，据知情人透露，地方政府对于这个政策“并不积极”，“要不就全广州所有区一起试，要不就不要试”，有试点区提出如此反馈意见。
据称，如果只是在几个区试点，只会增加企业在该区域拿地的成本，从而选择具有替代性的其他区拿地，“东家不拿拿西家”，所以会减弱地方政府的积极性。
对于目前重庆、成都的试点，该知情人表示“不具有可复制性”，因地处偏僻、土地资源广袤，重庆、成都是“村民盼着政府来拆房征地”，而广州农村土地资源少且珍贵，“400元拆1平方米谁愿意”，加上广州农村“传统思想保守希望给下一代保留土地”，没有巨额经济补偿的话，村屋“拆不动”也是常态，整理出“地票”可谓困难重重。
既然如此，政府推动此事的动机何在？知情人表示，地票制最主要的机制是让土地复垦指标形成一个市场，人为制造一种需求，通过需求产生价格拉动供给，鼓励农民把房子复绿复垦，通过供求关系的平衡来活化土地市场，但在广州，“这个平衡点很难把握”，相比起重庆、成都数万元/亩的成本，广州的地票成本可能高至数十万元/亩，“成本非常高”。
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